九八策略连平：2025年宏观政策怎么走，政府工作报告十大看点解读

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摘要

看点1：增长目标既现实又积极，有助于增强市场信心

看点2：财政赤字率安排4.0%，政策扩张力度明显加大

看点3：货币政策有效拓展功能，更大力度支持股市楼市

看点4：消费投资双管齐下，更大力度扩大内需

看点5：扩大高水平开放，多措并举稳外贸稳外资

看点6：培育新兴产业和未来产业，推动新型产业集群崛起

看点7：落实法治保障，全面激发民企创新活力

看点8：优化战略科技力量布局，提升创新体系整体效能

看点9：政策更加用力，房地产市场有望缓跌走稳

看点10：坚持在发展中化解金融风险，牢守系统性风险底线

政府工作报告（下称“报告”）指出，2025年是“十四五”规划收官之年。我国既要高质量完成“十四五”规划目标任务，又要为实现“十五五”良好开局打牢基础。总体来看，今年的宏观政策将更加积极、更有力度、更具针对性，一系列重要的政策看点值得关注。

看点1：增长目标既现实又积极，有助于增强市场信心

报告提出，坚持稳中求进工作总基调，实施更加积极有为的宏观政策，将2025年国内生产总值增速目标定在5%左右。该目标兼顾了四方面因素的考量。

首先，实现5%的增长速度有助于稳就业和防风险。其次，中国要在“十四五”收官之年达成预期目标实现2035年远景目标，跨越中等发达国家门槛，经济必须保持4.5%以上的增速。如果今年能够顺利完成GDP在5%左右的增长目标，将为“十五五”时期的发展打下坚实基础。再次，中国经济本身具有强有力的增长潜力和有利条件，完善的工业生产基础和超大规模的消费潜力将为经济增长提供必要的基础条件。最后，针对近年来日益严峻的外部环境和内需不足的情况，经济发展有调整也有压力。

为了达成经济增长发展目标，对比去年报告的工作重点，有三个方面的看点：

一是增添了“稳住楼市股市”和“防范外部冲击”两部分内容。房地产和股票是居民财产性收入的重要来源，稳住楼市和股市将对居民部门财富保值增值提供重要政策指引，改善居民收入预期。考虑到新年伊始，美国再度掀起全球贸易保护主义浪潮，宣布对全球包括我国在内的部分商品加征关税，有必要出台相关政策，保持中国外贸出口竞争力，帮助企业渡过难关。

二是提出更加积极有为的宏观政策。实施“更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策”，采取更加扩张性的姿态支持实体经济。

三是将“大力提振消费”放在全年工作任务的首要位置。2024年最终消费支出增速慢于GDP增速，拉动能力减弱。报告提出了一系列增量政策，有助于改善就业形势，多渠道增加居民总体收入，推动消费支出增速进一步回升。

看点2：财政赤字率安排4.0%，政策扩张力度明显加大

报告提出，今年实施更加积极的财政政策，确保持续用力、更加给力，赤字率安排4.0%，拟发行超长期特别国债1.3万亿元，拟发行特别国债5000亿元，拟安排地方专项债4.4万亿元。新增政府债务超过11.8万亿元，比上年增加2.9万亿元，加之2万亿元用于化债增量地方专项债安排，据此计算，全年广义赤字率接近10%；超大规模的政府支出与债务安排超出市场预期，显示出今年加快需求恢复、实现5%经济增长的巨大决心，将会有更大的政策操作空间。

今年财政将在四个方面重点发力：

一是4.0%的赤字率意味着有更大的财政使用空间，全年一般公共预算支出达到29.7万亿元，能够有效提升各项财政措施的落地效率，为有效需求增长注入更多动力。今年财政支出强度明显加大，将很快形成实际支出，进一步支持国家重大战略任务和基本民生财力保障，尤其是加大对重点建设项目、科技创新与成果转化、教育、医疗、就业等的财政支出力度，提升社会产出与居民收入。5.66万亿元的赤字规模能够实现1.5以上的财政乘数效应，将大幅带动更大规模的银行信贷与社会资本投资，促进有效需求增长。

二是增加发行1.3万亿元超长期特别国债与5000亿元的特别国债。预计会继续安排1万亿元左右超长期特别国债资金用于支持“两重”项目建设与“两新”工作；其余3000亿元用于支持推进新型城镇化、加快全面乡村振兴和民生保障等重点领域。特别国债资金将用于补充国有大型商业银行核心一级资本，较大规模增量资金投入能够进一步提升国有大型银行服务实体经济发展的能力，预计将带动4万亿元以上的信贷增量投放能力，也能够进一步补充股市、债市流动性，保障金融市场的稳定发展。

三是4.4万亿元地方专项债与2万亿元用于化债的增量专项债将大幅缓解地方财政压力，腾出更多资源用于扩投资与稳民生。经过多年的优化调整，地方专项债的投向领域更加灵活，地方扩大政府投资的能力更强；用作资金的领域已由17个行业增加到22个行业，预计将进一步拓宽；用作资本金的比例扩大至30%，将有效支持低空经济、算力等新兴产业发展及传统能源产业、制造业等的转型升级。

四是优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲。预计全年中央对地方的转移支付额超过12万亿元，加快财力下沉，保障重点支出，兜牢基层“三保”底线；将更加注重提升资金使用效益，各项政策将更具目标导向与绩效导向；将持续用好增量资金与盘活资产相结合，实现更高的财政资源配置效率。

看点3：货币政策有效拓展功能，更大力度支持股市楼市

报告提出，今年实施适度宽松的货币政策，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息。今年的货币政策在加大总量工具操作力度、保持市场流动性充裕的同时，将更加重视政策的结构性功能，其中提到要优化和创新结构性工具，更大力度促进股市楼市健康发展。预计会继续创新更多结构性金融工具，增加专项再贷款规模、降低再贷款利率，向市场注入更多流动性，将为股票市场的发展带来更大、更积极的推动作用。同时将进一步拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，加快改善市场预期，增强稳增长信心。

2025年适度宽松的货币政策将综合运用多种货币政策工具，保持流动性充裕：根据国内外经济金融形势，择机调整优化货币政策力度与节奏九八策略，有必要时将果断实施降准、降息操作。全年将在三个方面强化逆周期调节：

一是灵活、有序使用降准、公开市场操作与国债交易等总量型工具释放充足流动性，配合财政发力。全年有望下调存款准备金率0.5~1个百分点，释放1万亿~2万亿元市场流动性；通过短期工具灵活有序调控货币市场资金，满足实体经济企稳回升过程中较大的增量资金需求，必要时央行会果断重启国债购入或加大买断式逆回购等操作。

二是保持利率、汇率的合理均衡水平。如果二季度美联储再度下调联邦利率，我国政策利率将会有一定的降息空间。

三是注重发挥货币信贷政策的导向作用。央行将积极拓展宏观审慎与金融稳定功能，将继续加大证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持再贷款两项工具操作额度，两项合计有望超过3000亿元；有望定向下调再贷款利率，加快推动股市楼市的融资成本下行；将进一步创新金融工具增强对资本市场的宏观审慎调控能力，保障资本市场稳定运行。

看点4：消费投资双管齐下，更大力度扩大内需

报告将“大力提振消费、提高投资效益”放在全年重点任务的首要位置，扩大内需的重要性不言而喻。今年在保障和提高居民收入方面有了新的要求，报告提出“持续优化财政支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益”，并“加大保障和改善民生力度”，包括提高养老金、城乡居民医保补助、拓宽农民增收渠道、促进充分就业、提高就业质量、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障等。

针对提振消费，将围绕以下三个主要方面展开工作：

一是加力扩围实施“两新”政策。报告提出“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，相较于去年下半年实际安排的1500亿元增加了一倍，今年政策将以更大力度的财政补贴力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新，汽车、家电和电子产品等大宗耐用消费品需求有望得以进一步释放。

二是创新多元化消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。扩大服务消费，积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。

三是落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。

在提高投资效益方面，明确提出要“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”。2025年一批增量投资计划将在上述纲领性要求的指引下逐步推进。

一是更大力度支持“两重”建设。今年中央预算内投资拟安排7350亿元，相较于去年的7000亿元多增5%。当前我国制造业投资正处于新旧动能转换阶段，今年超长期特别国债的发行以及金融系统配套信贷政策将加大对“两重”“两新”领域资金支持，高新技术制造业投资增速有望保持两位数增长态势。

二是加大区域战略实施力度。传统地方基础设施建设将发挥更强的托底作用，特别是经济大省。地方政府将从土地专项购债计划中获得更多流动性支持，如道路运输业与公共设施管理业等领域投资增速有望小幅回升。

三是加力实施城中村和危旧房改造计划。时隔多年后，政府将重启城中村改造货币安置工作，支持范围扩大到了近300个地级及以上城市。预计2025年实际进行城中村改造实施计划的数量可能增至150万套~200万套，总计拉动住房需求0.75亿~1亿平方米，带动保障性住房贷款约1800亿~2400亿元。

四是减少限制性措施，加大服务业投资力度，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设。

看点5：扩大高水平开放，多措并举稳外贸稳外资

报告提出，“稳定对外贸易发展，大力鼓励外商投资”。2025年，世界经济在消除部分不稳定性和不均衡性的同时，又迎来了新的不确定性和严峻挑战。初步估算，美国关税每加征10%，我国出口或下降2%~2.5%。2025年，中央和地方稳外贸、稳外资政策接续发力，将助力外贸企业充分利用国内国际两个市场、两种资源，促进外贸、外资企业在创新升级中实现高质量发展。

一是稳步扩大制度型开放。有序扩大自主开放和单边开放，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地；主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸规则协定，推进产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等全面深化改革，实现规则、规制、管理、标准与国际高标准经贸规则相通相容。

二是着力培育外贸新动能。拓展跨境电商，发展绿色贸易，推动贸易数字化，支持企业开拓多元化国际市场；壮大以制造业为支撑的外贸产业体系，推动提升外贸基础设施、物流运输、交易撮合等外贸能力建设；支持中间品贸易、大型成套设备出口。

三是加快发展服务贸易。全面实施跨境服务贸易负面清单，建立对服务贸易领域重大开放举措的风险评估、预警和防控机制；推进重点领域创新发展，增强国际运输服务能力，提升旅行服务国际竞争力，促进知识产权、地理信息、人力资源等服务贸易集聚发展，支持金融、咨询、设计、认证认可、法律、调解、仲裁、会计、语言、供应链、标准化等专业服务机构提升国际化服务能力；高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域经贸安排中服务贸易开放承诺和相关规则。

四是全面落实稳外资行动方案。扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，修订市场准入负面清单，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求；优化国家服务业扩大开放综合试点示范，及时复制推广试点经验；推动生物医药领域有序开放，支持符合条件的外资企业参与生物制品分段生产试点；鼓励外资在华开展股权投资，引导更多优质外资长期投资我国上市公司。

看点6：培育新兴产业和未来产业，推动新型产业集群崛起

报告提出，“大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级”。

为更好建设现代化产业体系，2025年我国从中央到地方将重点推动三方面工作：

一是培育壮大新兴产业、未来产业。推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

二是推动传统产业改造提升。

三是激发数字经济创新活力。持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展新一代智能终端以及智能制造装备。

看点7：落实法治保障，全面激发民企创新活力

报告提出，着力破除制约发展的体制机制障碍，有效激发各类经营主体活力，并特别强调要“扎扎实实落实推进民营经济发展的措施”。报告高度重视民营经济发展和民营企业家的合法权益保护，充分体现了中央对于民营企业的重视和爱护，要让民营经济真正成为我国高质量发展的重要基础，成为推进中国式现代化的生力军之一。

2025年我国从中央到地方将重点推动四方面工作：

一是落实法治保障，优化营商环境。推动出台《民营经济促进法》，从法律层面把对国企民企平等对待的要求落下来；大力弘扬企业家精神，打击抹黑诋毁企业形象声誉、炮制散布虚假不实信息等涉企网络行为；推动地方政府、央企国企落实责任，用好新增地方政府专项债等政策，切实解决拖欠民营企业账款问题；完善行政裁量权基准，规范涉企执法专项行动，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

二是‌破除准入壁垒，强化公平竞争。修订出台新版市场准入负面清单，落实好“非禁即入”要求；持续推进基础设施竞争性领域、国家重大科研基础设施等向民营企业公平开放；支持民营企业积极参与“两重”建设和“两新”工作。

三是加深政企沟通，构建亲清政商关系。充分发挥促进民营经济发展壮大部际联席会议制度作用，建好用好民营经济发展综合服务平台，强化国家、省、市、县多层级常态化交流沟通，依据企业反馈的信息，针对性地出台扶持政策，如对科技创新型民营企业给予研发补贴、税收优惠等，助力企业提高创新积极性。

四是加大金融支持，改善融资环境。发挥好结构性货币政策工具作用，增加对民营和小微企业信贷投放，推动融资成本较长时间内保持在低位水平；落实好金融支持民营经济25条举措，健全民营中小企业增信制度；抓好“科创板八条”“服务现代化产业体系十六条”“并购六条”等政策落实落地，支持民营企业通过资本市场发展壮大；强化债券市场制度建设和产品创新，持续发挥“第二支箭”的撬动引领作用；加快出台规范供应链金融业务政策，支持产业链上、下游民营企业开展便利融资；扩大投贷联动合作机制试点范围，通过“股权+债权”“股贷债保”等方式帮助更多科技创新型民营企业拓展融资渠道。

看点8：优化战略科技力量布局，提升创新体系整体效能

报告提出，“加快组织实施和超前布局重大科技项目”“发挥科技领军企业龙头作用，加强企业主导的产学研深度融合”。面对新一轮的科技革命浪潮和国际竞争，报告将“提升国家创新体系整体效能”作为2025年工作重点，充分彰显中央对加快推进高水平科技自立自强的决心。

2025年我国各级政府将重点围绕以下四个方面开展工作：

一是大力加强基础研究，强化重大项目布局和核心技术攻关，建设高质量教育体系，充分发挥技术策源作用。

二是强化企业科技创新主体地位，促进科技创新和产业创新深度融合。建立培育壮大科技领军企业机制，鼓励科技领军企业牵头，构建覆盖高校、科研机构、上下游中小企业等产业链参与者的产学研合作组织；支持科技领军企业参与国家科技攻关任务，不断加快产业重大技术突破。完善优质企业的梯度培育体系，针对创新型中小企业、专精特新“小巨人”企业、单项冠军企业等各类企业设立精准培育机制。通过提高研发费用税前加计扣除比例、提高企业知识产权保护质效等方式，鼓励科技型中小企业加大研发投入，赋能各类型企业创新发展。

三是构建同科技创新相适应的科技金融体制，完善多层级和全生命周期的金融服务体系。

四是扩大国际科技开放合作，优化科技创新交流环境。今年将深入推进“一带一路”科技创新合作，与共建国家开展新一批海外联合研发项目，搭建新一批海外科技创新平台，助力与共建国家携手构建全球科技共同体。

看点9：政策更加用力，房地产市场有望缓跌走稳

报告明确提出，“稳住楼市”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。措辞既延续了去年中央对房地产市场调控的基调，也是首次在政府报告中提出有关房地产市场运行的政策要求。由于外部环境多变复杂，国内中长期房地产市场供需结构发生了很大变化，当前房地产市场风险依然不容忽视。稳住楼市对GDP增速、国内投资、消费以及市场信心的恢复将起到巨大推动作用。

为了推动房地产市场止跌回稳的目标，今年有以下三个方面的主要工作任务：

一是在需求端继续发力。因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。预计全年住房销售跌势将明显放缓。

二是在供给端政策加码。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，拓宽保障性住房再贷款使用范围。商品房和土地收储加快市场去库进程，预计新增贷款实际投放规模在6000亿~9000亿元，拉动商品房去库0.35亿~0.65亿平方米和1.5亿平方米闲置土地收储。

三是有效防范房企债务风险。发挥房地产融资协调机制作用，今年“白名单”制度落地将有效改善房企流动性状况，为做好保交房工作提供有效支持。总体而言，预计2025年房地产市场调整将步入尾声，房地产市场有可能缓跌走稳。行业主要指标将止跌或跌幅收窄，房企风险敞口逐步缩小，市场信心不断修复。

看点10：坚持在发展中化解金融风险，牢守系统性风险底线

报告提出，今年将继续有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。

《报告》提出“有效防范房企债务违约风险”。虽然近年来支持房地产市场的政策持续推出，迄今为止部分房企仍有不小的流动性风险。2024年，房企债券违约余额为855.5亿元，占全部债券违约余额的79%，房地产债券余额违约率为38.2%，房企违约风险高于其他行业平均水平。为此，报告首次提出要“更大力度促进楼市健康发展”，央行将继续延长和落实好房地产“金融16条”支持政策，公募REITs市场有望进一步扩容，为房企有效盘活存量资产提供流动性支持。

稳妥化解地方债务风险更加注重健全与高质量发展相匹配的风险防控长效机制，坚持发展中化债、在化债中发展。一方面注重完善落实去年末出台的“6+4+2”化债方案，优化考核和管控措施，根据不同省份的债务风险水平合理分配化债专项债额度，此举将很大程度缓解未来五年内的地方债务问题。另一方面加快剥离地方融资平台融资功能，推动市场化转型与债务风险化解。此外，还将进一步健全地方债务监测预警体系，完善政府债务管理制度，压实各方主体责任，优化考核和管控措施，遏制违规举债冲动，科学管理增量与存量债务。

积极防范金融领域风险要注重市场化、法治化原则。今年将加强金融监管，坚持高压严打态度打击各类非法金融活动；将继续加快存款保险基金、金融稳定发展基金等化债资源的募集、管理与使用工作，完善风险处置统筹协调机制。

（作者连平、马泓、陈兵、王运金、刘泽凡，连平系广开首席产业研究院首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长）

第一财经获授权转载自微信公众号“首席经济学家论坛”。

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